Диалог между гражданским обществом и властью в России
Автор: А. Акрамовская
В последнее время в России стало очень модно говорить о развитии диалога между гражданским обществом и властью. В своем обращении к Федеральному собранию в мае 2004 года Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил особое внимание на необходимость оценить продуктивность диалога власти и общества и стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества. В разрабатываемый в настоящее время проект программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2005 – 2007 гг.) включен специальный раздел «Развитие институтов гражданского общества», в котором большое внимание уделяется развитию механизмов общественного участия в процессе принятия властью решений, затрагивающих интересы граждан, внедрения в практику работы государственных органов эффективных форм взаимодействия с третьим сектором.
Как на настоящий момент оценивается состояние диалога между гражданским обществом и властью в России? Что препятствует его развитию? Какие задачи стоят перед некоммерческими организациями, пытающимися внедрить принципы консультирования с гражданским обществом в повседневную работу органов власти? Эти вопросы в конце сентября 2004 года обсуждались на международной конференции, организованной CAF Россия в рамках программы «Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России» 
. В конференции приняло участие 176 человек из 33 регионов России, а также эксперты из Великобритании и Эстонии. Среди участников конференции было 128 представителей НКО, 33 представителя различных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данный материал подготовлен на основе анализа заявок на участие в конференции и анкет участников конференции.
1. Состояние диалога. Участникам конференции было предложено пятью словами охарактеризовать состояние диалога между гражданским обществом и властью на региональном и федеральном уровне. Каково же оно?
Оценки варьируются от полного отсутствия диалога в регионах и даже его ухудшения на федеральном уровне (4 % и 9 % соответственно) до развития и конструктивного характера диалога (42 % на региональном и 20 % на федеральном уровне). Среднюю часть спектра представляют оценки, свидетельствующие либо о попытках установить диалог, которые в силу неготовности одной из сторон диалога пока не увенчались большим успехом (36 % на региональном и 28 % на федеральном уровне), либо об имитации властью диалога и о манипулировании третьим сектором в своих интересах, что преподносится как сотрудничество. При этом уровень имитации и манипулирования на федеральном уровне оценивается почти в четыре раза выше, чем на региональном (31 % и 8 % соответственно). К диалогу, по мнению представителей третьего сектора, в большей степени не готова власть, не понимающая значения и роли некоммерческих организаций и/или не желающая взаимодействовать с ними (26 % на региональном и 20 % на федеральном уровне), чем сами НКО (10 % в регионах и 8 % на федеральном уровне).
Таким образом, можно сказать, что в настоящее время в регионах состояние диалога власти и НКО оценивается намного более высоко, чем в центре. На федеральном уровне более подготовленные и профессиональные участники диалога со стороны власти имитируют диалог и стремятся манипулировать некоммерческими организациями, а последние в свою очередь находятся в состояния кризиса, борьбы между собой, они разобщены и действуют несогласованно, что сильно снижает авторитет третьего сектора в глазах его оппонента.
2. Причины, мешающие развитию диалога. Эксперты Е.Б. Веприкова и Н.П. Поличка выделяют ряд условий, необходимых для успешного развития системы социального партнерства 
. Среди них наиболее важными являются:
1) наличие и структурированность участников социального партнерства;
2) готовность представителей гражданских организаций и органов власти к ведению диалога и сотрудничеству;
3) наличие условий для реализации социального партнерства: правовых, организационных, информационных.
Заслуживает внимания тот факт, что из всех участников анкетирования лишь 1 % считает, что развитию диалога ничего не мешает. Остальные называют ряд причин, которые можно объединить в две группы:
1) неготовность представителей гражданских организаций, органов государственной власти и местного самоуправления к ведению диалога и сотрудничеству, внутренние проблемы участников диалога (63 %);
2) отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий (36 %).
Обратимся к первой группе проблем. Среди них в свою очередь можно выделить те, которые имеют отношение к власти, и те, которые имеют отношение к третьему сектору. Первых почти на четверть больше, т.е. некоммерческие организации (их представителей было значительно больше среди участников исследования) как всегда в первую очередь винят власть, но правильно ли это? Если внимательно проанализировать ответы, то получится, что в 10 % случаев в качестве основной причины, мешающей развитию диалога указан низкий уровень профессионализма представителей НКО, которые не понимают специфики работы власти и ее потребностей, не умеют грамотно представлять свои предложения и проекты, не обладают в достаточной степени знаниями в области права, опытом и не достаточно компетентны в целом. На аналогичную проблему чиновников указали в два раза меньше участников исследования. Власть же прежде всего обвиняют в том, что она недопонимает важности диалога, роли и значения НКО и просто не хочет с ними взаимодействовать, причем прежде всего – из-за отсутствия мотивации (14 %). 4 % же участников обвинили некоммерческие организации в их нежелании наладить контакт. Недоверие власти к НКО, как причина нежелания сотрудничать с ними, в два раза выше, чем недоверие НКО к власти (4 % и 2 % соответственно). Далее (в порядке убывания) власть обвиняют в нарушении принципов равноправия и манипулировании некоммерческими организациями (3 %), в централизации, узковедомственном подходе, антидемократичности и нестабильности политической ситуации в стране (2,5 %), бюрократизме и коррупции (2,5 % и 1,5 % соответственно), формальном подходе к взаимодействию или «взаимодействию для галочки» (1 %). Еще 1 % считает, что власть как таковая в силу своей природы - причина всех бед. Основными же проблемами третьего сектора, помимо отсутствия профессионализма, являются недостаток консолидации НКО (5 %), пассивность НКО и граждан (2,5 %), слабый имидж НКО и отсутствие авторитета (2 %) и иные внутренние проблемы, среди которых названы такие серьезные, как амбициозность руководителей НКО, оторванность НКО от реальных потребностей граждан, невыполнение взятых на себя обязательств (2 %).
Ко второй группе относятся проблемы, связанные с организационными, правовыми и информационными условиями развития диалога: (а) несовершенство форм и механизмов взаимодействия (11 %), среди которых 1,5 % участников особо отметили отсутствие/несовершенство механизмов социального заказа; (б) недостаток информации и коммуникации (10 %), причем в основном от этого страдают органы власти, которые с одной стороны недостаточно информированы о гражданских инициативах и деятельности НКО (почти 5 %), а с другой - сами остаются закрытыми (о непрозрачности и закрытости органов власти говорят почти 2 % участников); (в) несовершенство правовой базы - 8 %; (г) отсутствие финансирования (7 %), причем не только у НКО (6 %), но и отсутствие «на это» специального финансирования у власти (1%). О разных целях и предмете деятельности третьего сектора и государства как факте, делающем сотрудничество ненужным говорят 2 % участников, заполнивших анкеты.
3. Что делать? Все вышесказанное свидетельствует о том, что и третьему сектору, и представителям органов власти всех уровней еще многому предстоит научиться и над многими проблемами еще надо работать. Участники конференции в качестве стоящих перед гражданским обществом и властью на кратко- и среднесрочную перспективу обозначили следующие задачи:
1) Развитие форм диалога и совершенствование законодательства (27 %), среди которых о развитии форм и механизмов осуществления диалога, как первоочередной задаче сказали 17 % и о необходимости совершенствования правовой базы, регулирующей взаимодействие власти и НКО и участие гражданского общества в процессе принятия органами власти всех уровней решений, затрагивающих интересы его членов, 10 %.
2) Гражданское общество должно стать более активным, от этого зависит и то, как органы власти будут к нему относится, и будет ли развиваться диалог (22 %). Причем, больше трети участников считает, что инициативу должны проявлять не только НКО, но и граждане.
3) Достаточно большой процент участников (17 %) полагает, что необходимо решать проблему консолидации третьего сектора и выработки стратегии по развитию диалога. По словам одного из участников конференции, «основным препятствием для цивилизованного сотрудничества гражданского сектора и властей все еще остается то, что совокупность отдельных НКО не становится консолидированным и влиятельным третьим сектором».
4) На четвертом месте стоит задача повышения профессионального уровня участников диалога – 14 %. Из них о необходимости обучения представителей НКО говорят 12 %, а учить чиновников взаимодействовать с НКО считают необходимым только 2 %.
5) Также, по мнению 7 % участников конференции, необходимо в самое ближайшее время определить области для переговоров, изучить так называемые «поля вмененного взаимодействия», т.е. те вопросы, которые закон обязывает органы власти решать после консультаций с гражданами и их объединениями. Примером в этой области может служить норма федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», обязывающая органы местного самоуправления, начиная с 2006 года, проводить публичные слушания по ряду важных вопросов, включая бюджет, устав и программы развития муниципального образования.
6) Обеспечение открытости и прозрачности органов власти, принципа равноправия сторон социального партнерства и необходимость осуществлять контроль за выполнением и государством, и НКО принятых на себя обязательств - еще одна из задач, названных участниками конференции (6 %).
7) На последнем же месте стоит необходимость обеспечить финансовую устойчивость деятельности НКО (6 %), как непременное условие успешного взаимодействия.
Оставшиеся 5 % участников конференции считают необходимым прежде всего определиться с понятием гражданского общества, а затем стремиться к его воплощению в жизнь.
Приложения
Таблица 1. Состояние диалога между гражданским обществом и государством
(5 ключевых слов).
|
Характеристика состояния диалога |
Региональный уровень |
Федеральный уровень |
| Отсутствие диалога
|
4 % |
9 % |
|
Имитация властью диалога и манипулирование третьим сектором |
8 % |
31% |
|
Неготовность сторон вести диалог и сотрудничать
- нежелание власти взаимодействовать
- неготовность гражданского общества |
36 %
26 %
10 % |
28 %
20 %
8 % |
|
Неустойчивость диалога, отсутствие диалоговых форм и бессистемность |
10 % |
12 % |
|
Развитие и конструктивность диалога
|
42 % |
20 % |
Таблица 2. Что мешает развитию диалога между гражданским обществом и властью.
|
1. |
Неготовность представителей гражданских организаций, органов государственной власти и местного самоуправления к ведению диалога и сотрудничеству, внутренние проблемы участников диалога
|
63 % |
| Проблемы власти 35,5 %
1) непонимание важности диалога, нежелание взаимодействовать 14 %
2) низкий профессиональный уровень чиновников 5 %
3) недоверие власти к НКО 4 %
4) неравноправие, власть стремится манипулировать НКО 3 %
5) централизация власти, антидемократичность 2,5%
6) бюрократизм власти 2,5%
7) коррупция 1,5%
8) «взаимодействие для галочки» 1 %
9) власть как таковая 1 % |
Проблемы третьего сектора 27,5 %
1) низкий профессиональный уровень
НКО 10 %
2) недостаток консолидации внутри
третьего сектора 5 %
3) недопонимание важности диалога и нежелание наладить контакт 4 %
4) пассивность НКО и граждан 2,5%
5) недоверие НКО к власти 2 %
6) слабый имидж третьего сектора, отсутствие авторитета 2 %
7) прочие проблемы НКО (амбициозность руководителей, оторванность от реальных потребностей граждан) 2 %
|
|
2. |
Отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий
1) несовершенство форм и механизмов взаимодействия 11 %
2) недостаток информации, коммуникации 10 %
3) несовершенство правовой базы 8 %
4) отсутствие финансирования 7 %
- отсутствие финансирования у НКО (6 %)
- отсутствие «на это» специального финансирования у власти (1%)
5) разные цели и предметы деятельности 2 %
|
36 % |
|
3. |
Ничего не мешает |
1 % |
|
|
|
|
Таблица 3. Цели и задачи с точки зрения развития диалога
|
1. |
Развитие форм диалога и совершенствование законодательства
- развитие форм и механизмов осуществления диалога 17 %
- совершенствование правовой базы 10 %
|
27 % |
|
2. |
Гражданское общество должно стать более активным, все в наших руках
- НКО должны проявлять инициативу 14 %
- повышение активности граждан, обеспечение поддержки
населением деятельности НКО 8 %
|
22 % |
|
3. |
Консолидация НКО и разработка стратегии
|
17 % |
|
4.
|
Повышение профессионализма участников диалога - повышение профессионализма НКО 12 % - обучение чиновников 2 %
|
14 % |
|
5. |
Определение областей для переговоров
|
7 % |
|
6. |
Обеспечение открытости, прозрачности, равноправия, контроль за выполнением принятых обязательств |
6 % |
|
7. |
Обеспечение финансирования НКО
|
5 % |
|
8. |
Цель – гражданское общество без хозяев и услуг, необходимо определить понятие ГО |
2 % |
___________________________________________________________________________________________________
Источник: "Пчела". №46. (октябрь - декабрь 2004)
Адрес статьи: http://www.pchela.ru/podshiv/46/dialog.htm
Сведения об авторе: Анастасия Георгиевна Акрамовская - директор по правовым вопросам Российского представительства Charities Aid Foundation (CAF Россия).
1 Программа осуществляется в рамках Европейской Инициативы в области Демократии и Прав Человека при финансовой поддержке Европейской Комиссии
2 Данный материал подготовлен при поддержке Европейской Комиссии. Его содержание является предметом ответственности CAF Россия и не отражает точку зрения Европейской Комиссии.