Льготное лекарственное обеспечение в России в 2008 г.: первые итоги антикризисной политики и прогноз
11 октября 2007 г. Общественным Советом по здравоохранению и социальной защите при Ассоциации работников правоохранительных органов РФ было проведено заседание, посвященное теме угрозы нового кризиса программы лекарственного обеспечения граждан России, имеющих право на льготы, в 2008 г (программы ДЛО). В решении Общественного Совета, принятом по итогам состоявшегося обсуждения, констатировалось, что:
- число участников данной Программы с момента ее запуска в 2005 г. уменьшилось с 14 млн. чел. до 5 млн. чел., главным образом из-за утраты доверия ее участников к способности государства обеспечить реальное и своевременное получение лекарств. В настоящее время около 9 млн. чел. предпочли получить вместо лекарств их денежную компенсацию, которая в 2008 г. составит 417 рублей в месяц на одного участника программы. Учитывая, что в 2006 г. каждому участнику Программы, не отказавшемуся от натуральной лекарственной помощи, ежемесячно выдавалось лекарств на сумму свыше 712 рублей (всего на сумму около 77 млрд. руб.), реальный уровень лекарственной обеспеченности граждан имеющих право на льготы снизился почти в 2 раза на фоне значительного роста бюджета страны.
- значительный перерасход бюджетных средств, выделенных на программу ДЛО в 2006 г. и связанные с этим перебои в лекарственном обеспечении граждан, которые сохранили доверие к Программе, стали, как полагают эксперты, следствием крупных просчетов и злоупотреблений в государственном управлении программой (отсутствие нормативно закрепленных стандартов лечения, отсутствие персонального учета расходов на лечение конкретного участника программы, возможность произвольного изменения списков лекарственных средств включенных в Программу, и выписывания лекарств по международным непатентованным наименованиям и др.). Несмотря на то, что с момента ареста в ноябре 2006 г. ряда руководителей Федерального и территориальных фондов обязательного медицинского страхования по подозрению в злоупотреблении должностными полномочиями и получении взяток и последовавшей за этим отставки руководителей Росздравнадзора и Росздрава прошло более года, следствие по данному уголовному делу продолжается. Должностные лица, виновные в причинении ущерба бюджету Российской Федерации на сумму свыше 30 млрд. руб. до настоящего времени не понести должной правовой ответственности.
- погашение более чем 30 миллиардной задолженности государства перед поставщиками лекарств по программе ДЛО до момента назначения нового Министра здравоохранения и социальной защиты РФ необоснованно затягивалось, создавая объективные предпосылки для сокращения числа потенциальных поставщиков лекарств по программе ДЛО на 2008 г., снижения уровня конкуренции между ними и, соответственно, роста цены лекарств. Этому способствовала сохраняющая до настоящего времени в Федеральном ФОМСе и его территориальных органах практика признания недействительными документов, по которым был произведен отпуск лекарств населению в 2006 г. сумму около 3,1 млрд. руб. (4% от общей стоимости лекарств, выданных «льготникам» в 2006 г.). Несмотря на то, что из действующего Уголовного кодекса РФ (ст. 327) и Уголовно-процессуального кодекса РФ вытекает обязанность органов государственной власти при обнаружении признаков подделки документов (включая так их называемый интеллектуальный подлог – составление документа при отсутствии основания) направлять материалы в правоохранительные органы для решения вопросов о возбуждении уголовных дел, до настоящего времени не известно ни об одном факте возбуждения подобных уголовных дел.
- Принятые в январе – сентябре 2007 г. уполномоченными органами власти меры по стабилизации программы ДЛО и предотвращению ее кризиса были недостаточными для того, чтобы гарантировать своевременную и в полном объеме выдачу каждому участнику Программы выписанных ему лекарственных средств. В частности, без методического руководства остались территориальные органы здравоохранения и Росздрав, на которые согласно Федеральному закону №94 от 21 июля 2005 г. была возложена обязанность проведения, соответственно, региональных и федерального аукционов по закупкам лекарственных средств. Активная подготовка к проведению данных аукционов началась лишь после назначения нового Министра здравоохранения и социальной защиты РФ, т.е. со значительным опозданием. Следствием этого стало объявление региональных торгов со значительным опозданием, многочисленные отклонения от общего законного порядка объявления и проведения торгов в форме аукционов и возникновение угрозы несвоевременной поставки лекарств по программе ДЛО в регионы. Разъяснения Минэкономразвития, Минздравсоцразвития и ФАС по применению норм Федерального закона №94-ФЗ, которые должны были быть разосланы организаторам торгов еще в августе 2005 г., появились лишь 31 октября 2007 г., т.е. тогда, когда торги уже начались.
Только после введения новым Министром здравоохранения и социального развития, руководителем Росздравнадзора и Федерального антимонопольной службы режима постоянного контроля за ходом подготовки и проведения торгов по программе ДЛО - по сути – антикризисного управления, ситуация стала меняться к лучшему. В значительной степени этому способствовало активное внимание к этой проблеме со стороны общественных организаций, депутатов Государственной Думы, Общественной палаты РФ, а также Администрации и лично Президента Российской Федерации.
В частности, Общественным Советом по здравоохранению и социальной защите начиная с 11 октября 2007 г. проводился постоянный мониторинг хода подготовки и проведения торгов по закупкам лекарственных средств по программе ДЛО на 2008 г., результаты которого доводились до руководства Контрольного управления Президента РФ, Минздравсоцразвития, Росздравнадзора и Федеральной антимонопольной службы.
Повышению эффективности контроля за ходом закупок лекарств по программе ДЛО на 2008 г. также способствовало подписание соглашения о совместном проведении проверок по соблюдению ФЗ №94 между Росздравнадзором и ФАС.
В настоящее время в стадии подписания находится соглашение об информационном обмене и экспертно-консультационной помощи между АРПО РФ в Росздравнадзором.
Анализ текущей ситуации, связанной с подготовкой к реализации программы ДЛО в 2007 г. позволяет сделать следующие выводы и прогноз:
1. На 20 декабря 2007 торги по закупкам лекарственных средств по программе ДЛО состоялись во всех субъектах РФ за исключением Ненецкого автономного округа, лекарственное обеспечение которого будет осуществляться посредством торгов, проведенных в Архангельской области. Вместе с тем, лишь в 44 субъектах РФ данные торги проведены в форме аукционов (как того требует Федеральный закон №94-ФЗ и распоряжение Правительства РФ №609-р от 15 мая 2007 г.), а в 41 регионе в виде фактических конкурсов, которые лишь формально были объявлены в качестве аукционов. В Нижегородской области формально был объявлен и проведен конкурс вместо аукциона. Из этого следует, что в данных регионах результаты торгов могут быть обжалованы в суде по формальным основаниям. Поскольку в Краснодарском крае и Чувашской Республике в конкурсную документацию по отдельным лотам были внесены изменения, то подведение окончательных итогов торгов там состоится не ранее 28 и 22 декабря 2007 г. соответственно.
2. Обращает на себя внимание положительный опыт 9 регионов, в которых объявлены отдельные конкурсы по отбору аптек, которые будут опускать лекарства населению: Свердловская область, Вологодская область, Приморский край, Челябинская область, Ярославская область, Республика Марий Эл, Амурская область, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия).
3. Учитывая, что подведение итогов значительной массы торгов в регионах пришлось на конец первой - начало второй декады декабря 2007 г., выполнение указания Министра здравоохранения и социального развития о необходимости завоза лекарств по программе ДЛО в каждый регион до 25 декабря 2007 г. потребует огромного напряжения усилий всех заинтересованных органов власти и поставщиков. Если 25 декабря 2007 г. на оптовых складах поставщиков, победивших на регионах торгах по закупкам лекарственных средств для программы ДЛО 2008 года, своевременное обеспечение льготников лекарствами с 1 января 2007 г. в соответствующих регионах будут сорвано.
4. Противоречащий законодательству России отказ ФФОМС и его территориальных органов от погашения задолженности перед поставщиками за отпущенные лекарства по программе ДЛО за 2006 год в размере 3,1 млрд. руб. по мотивам необоснованности (поддельности) рецептов создает объективные условия для роста коррупционного вымогательства с целью получения незаконного вознаграждения с поставщиков за уменьшение доли «сомнительных документов». Отсутствие прозрачной судебной практики погашения задолженности перед поставщиками лекарств снижает уровень доверия фармацевтического бизнеса к власти.
5.Российкое общество заинтересовано в том, что правоохранительными органами в ближайшее время было завершено следствие в отношении должностных лиц, причастных к кризису программы ДЛО в 2006 г., результаты которого позволило бы предотвратить в будущем новые должностные злоупотребления при реализации новых программ лекарственной помощи населению. Отсутствие у следственных органов достаточных доказательств получения высокопоставленными чиновниками взяток за совершение тех или иных действий в пользу взяткодателей не должно рассматриваться в качестве препятствия для привлечения виновных к уголовной ответственности по ст.293 УК РФ за халатность, т.е. ненадлежащее исполнение своих обязанностей, которое повлекло причинение ущерба на сумму свыше 100 тыс.руб.
6.Программа ДЛО в ее нынешнем виде, несмотря на значительные усилия по ее совершенствованию, требует принципиального пересмотра на основе предусмотренных Конституцией РФ гарантий на получение медицинской помощи каждым гражданином. России нужна ясная Концепция лекарственной безопасности, гарантирующая конституционные права каждого гражданина и основанная на собственной развитой фармацевтической индустрии. Данная Концепция должна войти составной частью в Стратегию развития здравоохранения в России на ближайшее десятилетие. Обеспечения лекарственной безопасности России посредством создания государственной производственной фармацевтической корпорации не является «панацеей» и требует упреждающего принятия антикоррупционных и антимонополистических правовых противовесов, которые не позволят подобной корпорации поглотить весь фармацевтический рынок и приватизировать ее госуправленцами и членами их семей.
Источник: журнал "Национальные проекты" - http://rus-reform.ru/images/Заявление%20ОСЗ%2025%2012%2007%20ДЛО.doc