Нормативно-правовая база технологий семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей
Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, регулируется рядом федеральных законодательных актов. Основными из них на текущий момент (июль 2008 года) являются Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, Федеральный закон «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей». Законодательство анализируют эксперты Национального фонда защиты детей от жестокого обращения.
Во исполнение федерального законодательства принят ряд целый ряд подзаконных актов, таких как Постановление Правительства РФ «О приемной семье», Постановление Правительства РФ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием», Постановление Правительства РФ «Об утверждении перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью», Постановление Правительства РФ «О деятельности органов и организаций иностранных государств по усыновлению (удочерению) детей на территории Российской Федерации и контроле за ее осуществлением».
Многие регионы развивают, на основе федерального законодательства, свою нормативно-правовую базу организации семейного устройства. В частности, в соответствии с нормой п. 1 ст. 123 Семейного кодекса РФ, предоставлявшей субъектам РФ право предусматривать, помимо усыновления (удочерения), опеки (попечительства) и приемной семьи, иные формы устройства (эта норма утратила силу с 1 сентября 2008 года), во многих регионах были приняты законы о патронате (патронатном воспитании) как отдельной форме устройства. В субъектах РФ действуют также нормативные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов опеки и попечительства. Многие регионы определяют на своем уровне различные меры поддержки приемных семей.
Вместе с тем, в настоящее время нормативно-правовая база деятельности по семейному устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей находится в процессе активного реформирования.
С 1 января 2008 года, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 года №258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», полномочия по опеке и попечительству, включая полномочия по выявлению и учету детей, оставшихся без попечения родителей и их устройству, переданы с муниципального уровня на уровень субъектов РФ. В соответствии со статьями 14.1, 15.1, 16.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов с 1 января 2008 г. наделяются правом на участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству. В целях оказания органам исполнительной власти субъектов РФ методической помощи Минобрнауки РФ направило 25 июня 2007 года Рекомендации по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних в субъекте РФ. Это дало им выстраивать региональную систему организации семейного устройства. Ряд субъектов РФ сохранили данные полномочия за региональными государственными органами, остальные – делегировали их, в соответствии с законодательством, муниципальным образованиям. Соответствующие изменения были внесены в законодательство субъектов РФ.
Затем, в апреле 2008 года был впервые принят федеральный закон «Об опеке и попечительстве», который вступит в силу c 1 сентября 2008 года. В связи с его принятием с 1 сентября вступают в силу также изменения в Гражданский кодекс РФ, Семейный Кодекс РФ и ряд других законодательных актов. Закон «Об опеке и попечительстве» отсылает к значительному количеству норм, которые до его вступления в силу должны быть закреплены на уровне Правительства РФ. Эти изменения в значительной степени меняют всю нормативно-правовую базу деятельности по семейному устройству. Более того, еще ряд поправок в семейное законодательство находится в стадии обсуждения. Регионам вновь предстоит работа по приведению своих нормативных актов в соответствие с нормами федерального законодательства.
Таким образом, новая нормативно-правовая основа деятельности по семейному устройству, отвечающая современной ситуации, еще только складывается. В данном материале мы остановимся на ключевых изменениях, которые вступят в силу в 2008 году и закрепят или поддержат те формы и технологии деятельности, которые, как показала практика, необходимо реализовывать для эффективной организации семейного устройства.
Федеральное законодательство в отношении технологий семейного устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» и Федеральный закон от 24 апреля 2008 года N 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «Об опеке и попечительстве» внесли ряд корректив в нормативную основу организации деятельности по семейному устройству, которые вступят в силу с 1 сентября 2008 г. Приведем наиболее существенные из них.
Категория детей, подлежащих семейному устройству. Согласно ст. 123 Семейного кодекса РФ, передаче в семью на воспитание подлежат дети, оставшиеся без попечения родителей. Измененная редакция ст. 121 Семейного кодекса расширяет и уточняет трактовку понятия отсутствия родительского попечения, включив в него случаи создания действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию.
Формы семейного устройства. Статья 123 Семейного кодекса РФ сохранила действовавший ранее перечень форм семейного устройства – усыновление (удочерение), опека и попечительство, приемная семья, патронатная семья (последняя - в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ). Вместе с тем, приемная семья и патронатная семья фактически становятся разновидностями опеки и попечительства (различными видами договора об осуществлении опеки и попечительства, ст. 145 Кодекса).
Опека на возмездной основе. Закреплена возможность установления опеки и попечительства по договору, на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно (п. 7 ст. 145 Семейного Кодекса).
Возможность назначить несколько опекунов (попечителей). Закреплена возможность исходя из интересов лица, нуждающегося в установлении над ним опеки или попечительства, назначить ему нескольких опекунов или попечителей (п. 7 ст. 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Институт предварительной опеки. В случаях, если в интересах недееспособного или не полностью дееспособного гражданина ему необходимо немедленно назначить опекуна или попечителя, органу опеки и попечительства предоставлено право принять акт о временном назначении опекуна или попечителя (акт о предварительных опеке или попечительстве, ст. 12 ФЗ «Об опеке и попечительстве»). Опекуны в этом случае назначаются без предварительной проверки сведений о его личности.
Дополнительное правовое регулирование передачи детей-сирот под надзор в организации. В Семейный кодекс вводится новая 22 глава, регулирующая вопросы устройства детей в организации. Следует отметить расширение перечня таких организаций: в него включены образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, некоммерческие организации, если указанная деятельность не противоречит целям, ради которых они созданы. Организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вменена обязанность обеспечить условия пребывания в них детей, отвечающие требованиям, установленным Правительством Российской Федерации. Впервые на уровне федерального законодательства для таких организаций закреплена возможность осуществлять временную передачу детей в семьи граждан, постоянно проживающих на территории РФ. Такая передача, согласно новой редакции Семейного кодекса РФ, не является формой семейного устройства и осуществляется на срок не более, чем 1 месяц (при наличии исключительных обстоятельств – продлевается с согласия органа опеки, непрерывный срок – не более 3 месяцев).
Подготовка замещающих родителей. Впервые введены нормы, касающиеся подготовки приемных родителей (ст. 153 Семейного кодекса РФ), граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах (ст. 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве»).
Реализация различными организациями ряда полномочий органов опеки и попечительства. Согласно п. 4 ст. 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве», полномочия по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах, могут осуществлять образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации.
***
Большинство предусмотренных современными технологиями этапов и видов деятельности в рамках организации семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время получили свое закрепление в федеральном законодательстве, что позволяет в полной мере использовать их для повышения эффективности работы.
Информирование граждан о возможности принять детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи граждан
Без организации широкого информирования населения организовать работу по семейному устройству не представляется возможным. Следует отметить, что федеральное законодательство специально не регулирует вопросы информирования. Согласно п. 4 статьи 5 Федерального закона от 16 апреля 2001 года N 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей», гражданин, желающий принять ребенка на воспитание в свою семью, сам предоставляет сведения о себе региональному оператору или федеральному оператору. В соответстии с п. 5 статьи 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве», бабушки и дедушки, родители, супруги, совершеннолетние дети, совершеннолетние внуки, братья и сестры совершеннолетнего подопечного, а также бабушки и дедушки, совершеннолетние братья и сестры несовершеннолетнего подопечного имеют преимущественное право быть его опекунами или попечителями перед всеми другими лицами. Из этого может следовать их преимущественное право получить соответствующую информацию о ребенке, оставшемся без попечения родителей.
В полномочия органов опеки, согласно ФЗ «Об опеке и попечительстве» входит подбор граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Как отмечается в рекомендациях Минобрнауки РФ, реализация данного направления требует планирования и организации на регулярной основе работы по информированию населения (в первую очередь, населения соответствующего субъекта Российской Федерации, муниципального образования) о возможностях семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Указанную информацию целесообразно размещать там, где она доступна практически каждому: на телевидении и радио (как в виде роликов социальной рекламы, так и в специализированных программах, посвященных вопросам защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей); в сети Интернет; в печатных средствах массовой информации; в буклетах, брошюрах, распространяемых бесплатно, в том числе через почтовые отделения; в общественных местах, в государственных, муниципальных и негосударственных учреждениях, организациях, предприятиях (на улицах, в транспортных средствах общего пользования, в лечебно-профилактических учреждениях, организациях культуры и досуга (кинотеатрах, театрах, библиотеках), зданиях местных администраций, организациях жилищно-коммунального хозяйства, в почтовых отделениях, отделениях Сберегательного банка Российской Федерации, организациях торговли и общественного питания и т.д.), в том числе в виде объявлений, наружной рекламы (плакатов, стендов, световых табло, иных технических средств стабильного территориального размещения).
Как рекомендует Минобрнауки РФ, размещаемая информация должна содержать, в том числе, сведения о различных формах семейного устройства детей; об органах и учреждениях, в которые следует обращаться гражданам, желающим принять ребенка на воспитание в семью (адреса, контактные телефоны, время приема и т.д.); о предъявляемых требованиях к кандидатам в усыновители, опекуны (попечители), приемные родители; о законодательных и нормативных правовых актах, регулирующих вопросы передачи детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семью; о детях, которые могут быть устроены на воспитание в семьи граждан.
При создании и распространении информации о детях, оставшихся без попечения родителей, следует руководствоваться требованиями статьи 8 Федерального закона «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей».
Ведение базы данных потенциальных замещающих семей
В соответствии с п. 10 статьи 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве», органы опеки и попечительства ведут учет граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Учет должен вестись в порядке, определяемом Правительством РФ.
Оценка и отбор кандидатов
Основой для оценки кандидатов являются требования, предъявляемые к личности опекуна или попечителя, которые устанавливает федеральное законодательство. Такие требования, в соответствии с п. 1 статьи 10 ФЗ «Об опеке и попечительстве» устанавливаются Гражданским и Семейным кодексами Российской Федерации. При последних изменениях законодательства требования к усыновителям сохранены в прежней редакции.
Согласно статье 146 Семейного кодекса, опекунами (попечителями) детей могут назначаться только совершеннолетние дееспособные лица. Не могут быть назначены опекунами (попечителями) лица, лишенные родительских прав. При назначении ребенку опекуна (попечителя) учитываются нравственные и иные личные качества опекуна (попечителя), способность его к выполнению обязанностей опекуна (попечителя), отношения между опекуном (попечителем) и ребенком, отношение к ребенку членов семьи опекуна (попечителя), а также, если это возможно, желание самого ребенка. Не назначаются опекунами (попечителями) лица, больные хроническим алкоголизмом или наркоманией, лица, отстраненные от выполнения обязанностей опекунов (попечителей), лица, ограниченные в родительских правах, бывшие усыновители, если усыновление отменено по их вине, а также лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять обязанности по воспитанию ребенка. Перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью, устанавливается Правительством Российской Федерации
Выбор формы семейного устройства
В связи с введением двух видов опеки и попечительства: на безвозмездной и возмездной основе, изменением правового статуса приемной семьи и патронатного воспитания, которые становятся вариантами опеки, осуществляемой возмездно, выбор оптимальной для соблюдения интересов ребенка формы его устройства может представлять сложности. Федеральное законодательство определяет лишь перечень возможных форм устройства, не регулируя критерии и порядок выбора формы.
Приоритетной формой, согласно п. 1 ст. 124 Семейного кодекса РФ, остается усыновление (удочерение), при котором в полном объеме восстанавливаются правоотношения, характерные для родной семьи. Это обстоятельство делает усыновление приоритетной формой семейного устройства детей и одновременно ограничивает возможность широкого его распространения в современных условиях. Особенности других форм устройства: ограниченность продолжительности отношений между взрослым и ребенком (до совершеннолетия ребенка); контроль за условиями жизни и воспитания ребенка со стороны органов опеки и попечительства, психолого-педагогическое сопровождение семьи, компенсация затрат на содержание ребенка, а в ряде случаев выплата заработной платы значительно расширяют круг детей, которые могут быть помещены в такие семьи. Чем более активна поддержка замещающей семьи (и материальная, и психолого-педагогическая) со стороны органа опеки и попечительства замещающей семьи, тем шире круг детей, которые могут быть помещены в такую семью. В связи с этим они могут применяться для детей, для которых мала вероятность усыновления.
Подготовка родителей
Как указано в рекомендациях Минобрнауки РФ, психолого-педагогическая подготовка лиц, желающих принять ребенка в свою семью, является важным аспектом деятельности по устройству детей. Такая подготовка необходима для снижения риска возникновения в дальнейшем проблем, связанных с воспитанием детей в новой семье, в том числе жестокого обращения с детьми, причинения вреда их жизни и здоровью, а также возвращения (изъятия) детей из семьи, что само по себе является травмирующим обстоятельством для ребенка.
Согласно п. 1 ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве», подготовка граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах относится к полномочиям органов опеки и попечительства. Подготовка осуществляется в порядке, определяемом Правительством Российской Федерации. Закон предусматривает осуществление органами опеки и попечительства подготовки граждан во взаимодействии с другими органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.
Предполагается также вовлечение в деятельность по подготовке граждан образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающие социальные услуги, иных организаций, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, общественных организаций – на основе взаимодействия с органами опеки, либо путем реализации данными организациями полномочий органов опеки (в случаях и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации).
Сопровождение замещающих семей
Хотя само понятие «сопровождение» отсутствует в тексте соответствующих федеральных законодательных актов, они предусматривают ряд видов деятельности, которые можно отнести к сопровождению. В полномочия органов опеки и попечительства входит оказание содействия опекунам и попечителям (п. 1 статьи 8 48-ФЗ). П. 3 статьи 6 48-ФЗ более подробно раскрывает содержание такого содействия, устанавливая, что деятельность органов опеки и попечительства по оказанию подопечным и (или) опекунам или попечителям помощи в получении образования, медицинской помощи, социальных услуг осуществляется во взаимодействии с органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления и территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, образовательными организациями, медицинскими организациями, организациями, оказывающими социальные услуги, или иными организациями, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и общественными организациями. Передачи организациям полномочий по оказанию такой помощи, в отличие от полномочий по подбору и подготовке граждан, не предумотрено.
Кроме того, п. 4 ст. 15 ФЗ «Об опеке и попечительстве» предусматривает возможность, в целях учета индивидуальных особенностей личности подопечного, установить обязательные требования к осуществлению прав и исполнению обязанностей опекуна или попечителя, в том числе такие требования, которые определяют конкретные условия воспитания несовершеннолетнего подопечного. Эта норма, в сочетании с оказанием помощи, позволяет, через установление соответствующих требований и контроль за их соблюдением (абзац 11 п. 1 статьи 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве»), организовать процесс сопровождения замещающей семьи.
Контроль со стороны органа опеки
Органы опеки и попечительства, согласно абзацу 11 п. 1 ст. 8 ФЗ «Об опеке и попечительстве» уполномочены осуществлять проверку условий жизни подопечных, соблюдения опекунами и попечителями прав и законных интересов подопечных, обеспечения сохранности их имущества, а также исполнения опекунами и попечителями требований к осуществлению ими прав и исполнению обязанностей опекунов или попечителей, определяемых в соответствии с частью 4 статьи 15 Федерального закона (см. выше). Такая проверка, согласно ст. 24 закона, должна осуществляться в порядке и в сроки, которые определяются Правительством Российской Федерации
Методическое сопровождение семейного устройства
Согласно п. 5 статьи 6 ФЗ «Об опеке и попечительстве» разработку методических материалов по вопросам деятельности по опеке и попечительству осуществляет уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти.
***
Ряд технологических этапов и видов деятельности по организации семейного устройства не закреплены в федеральном законодательстве и могут регулироваться нормативными актами субъектов РФ, при соблюдении требований федерального законодательства. Согласно ст. 3 ФЗ «Об опеке и попечительстве», особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними могут регулироваться законами субъектов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению Федеральным законом, и по вопросам, не урегулированным непосредственно Федеральным законом.
К числу таких видов деятельности относится организация приема первичных обращений граждан, желающих принять детей в семью на воспитание, организация подготовки детей к жизни в замещающей семье, реализация программ сближения детей с замещающими родителями, мониторинг качества жизни детей в замещающих семьях, подготовка и повышение квалификации специалистов органов опеки и попечительства и организаций, участвующих в семейном устройстве.
Источник: http://www.sirotstvo.ru/rus/info/info1977.shtml
Сведения об авторах: Егорова М.О., президент Национального фонда защиты детей от жестокого обращения. Спивак А.М, директор аналитических и научно-исследовательских программ Национального фонда защиты детей от жестокого обращения