Некоторые схемы господдержки участников жилищного нацпроекта могут быть пересмотрены

Застройщики идут к государству не за деньгами

Автор: И. Ступин

На роль главных финансовых рычагов повышения доступности жилья претендуют государственные институты развития

Жилищный нацпроект, стартовавший раньше других, считается одним из самых трудных и проблемных. Еще в 2003 году президент страны Владимир Путин заявил о необходимости найти решение жилищного вопроса. Под эгидой президентской администрации была создана специальная рабочая группа по вопросам развития рынка доступного жилья под руководством Игоря Шувалова. Она разработала и провела через Госдуму пакет законопроектов, направленных на снятие ограничений, которые препятствуют развитию ипотечного кредитования и строительной отрасли. В 2005 году, после того как программа «Доступное жилье» получила официальный статус нацпроекта, основным инструментом его реализации стала обновленная федеральная целевая программа «Жилище». Все это время и по сей день основным консультантом и советником федеральных властей, а также одним из разработчиков новой версии «Жилища» выступал фонд «Институт экономики города». Президент фонда Надежда Косарева уверена, что базовые направления жилищного проекта заданы правильно, однако некоторые из них нуждаются в дополнительном развитии.

— По формальным признакам жилищный сектор в стране развивается весьма динамично: растут объемы ипотечного кредитования, жилищного строительства. Есть ли в этом заслуга национального жилищного проекта? Как он повлиял на жилищный сектор и чем можно это влияние измерить?

— В 2003 году была поставлена широкая задача повысить доступность жилья. Для ее решения было необходимо посмотреть на проблему комплексно: с точки зрения стимулирования спроса на жилье, увеличения его предложения, а также упрощения процедур совершения сделок с жильем. Все это должно было проходить в рамках единой государственной жилищной политики и обеспечиваться мерами налогового стимулирования. В 2004 году только девять процентов населения могли приобрести жилье за счет собственных и кредитных средств. Была поставлена цель к 2010 году увеличить этот показатель до 30 процентов за счет развития ипотеки, которая вообще тогда была на нуле. Благодаря новому законодательству, благоприятным макроэкономическим условиям и росту доходов населения в 2006 году доля семей, которые могут купить жилье, уже возросла до 19 процентов. Вспомните, до принятия пакета законов по развитию доступного жилья ипотечное кредитование фактически было запрещено. Закон запрещал обращать взыскание на жилье в том случае, если оно у заемщика единственное. При ипотечном кредитовании банки несли огромные риски либо требовали дополнительного обеспечения. В старом жилищном законодательстве существовала масса других обременений, снижающих ликвидность залога. Практически все они были устранены, что дало банкам возможность использовать приобретаемое жилье в качестве залога. Сразу возросло количество игроков на ипотечном рынке, они стали конкурировать по процентным ставкам, стоимость привлекаемых ресурсов снизилась, банки получили устойчивый бизнес. В 2006 году объем ипотечных кредитов по сравнению с 2005?м вырос в номинальных ценах в 4,7 раза, а в реальных ценах, без учета роста цен на жилье, — в 3,3 раза. Это колоссальный рост! Хотя, конечно, финансовый кризис, разразившийся во второй половине 2007 года, внесет свои коррективы. Возможно, из-за повышения стоимости средств для финансирования ипотеки темпы роста рынка в 2007 году окажутся ниже.

— А вот на сайте вашего фонда опубликован индекс доступности жилья (см. график 1 [1]). И если верить графику, то в 2007 году доступность жилья, наоборот, ухудшилась по сравнению с 2005 годом. Чем это объяснить?

— В мире используется много способов оценки доступности жилья, и ни один из них не является приоритетным и исчерпывающим. Анализ надо проводить с различных точек зрения. В федеральной программе «Жилище», которая является основой жилищного проекта, используется два показателя. Во-первых, это коэффициент доступности жилья, о котором говорите вы. Во-вторых, коэффициент, указывающий долю семей, имеющих возможность приобрести жилье, которым оперирую я. Коэффициент доступности жилья — это цена стандартной жилой единицы, поделенная на средний годовой доход семьи. Грубо говоря, он показывает, сколько лет средней семье надо не есть и не пить, чтобы купить квартиру. Действительно, в России в 2005 году коэффициент доступности составлял 4,2 года, а в 2006?м вырос до 4,7 лет. Почему? Потому что цены на жилье росли быстрее, чем доходы населения. Но этот показатель демонстрирует только соотношение между ценами на жилье и доходами населения. Мне кажется, что увеличение доли семей, имеющих возможность приобрести жилье с помощью собственных и заемных средств, более точно отражает доступность жилья. Это более сложный показатель, учитывающий большее количество факторов. В алгоритме его расчета учитывается дифференциация семей по уровню совокупного дохода, доля заемных средств в стоимости приобретаемого жилья, средняя рыночная стоимость квадратного метра жилья, процентные ставки по кредиту, сроки кредитования, доля платежа по ипотечному кредиту в доходах семьи. Именно улучшение условий кредитования позволило в два раза увеличить долю семей, которые могут приобрести жилье, несмотря на ухудшение показателя его доступности. Хотя и его планируется снизить к 2010 году до трех лет.

Трансформация системы

— Если темпы роста ипотечного кредитования действительно впечатляют, то меры по стимулированию предложения жилья на рынке многие его участники считают недостаточными. Что сделано в этом направлении и каковы первые результаты?

— К сожалению, в строительном секторе все оказалось сложнее, чем в ипотеке. Дело в том, что законодательство здесь играет меньшую роль. Если на рынке ипотечного кредитования почти нет административной инфраструктуры, за исключением системы государственной регистрации прав на недвижимость, то в строительстве все, наоборот, завязано на административные процедуры. Предоставление земли, выдача разрешений на строительство и эксплуатацию зданий — все пронизано взаимоотношениями с чиновниками, изменить которые быстро невозможно. Тем более что чиновники часто не содействуют внесению изменений, а противодействуют им. И хотя прогнозируемые темпы роста объемов ввода жилья соблюдаются — в 2006 году рост составил 16 процентов, в этом году будет порядка 18–20 процентов (см. график 2 [2]. — «Эксперт»), остается нерешенной главная проблема. Объем предложения жилья не соответствует объему спроса, стройка не реагирует адекватно на рост платежеспособного спроса. Почему? Потому что сохраняется монополизация сектора. Ведь раньше земля под застройку предоставлялась на непрозрачных условиях, неформализованных основаниях, по процедурам предварительного согласования места размещения объектов. Застройщик приходил в администрацию и договаривался. Это была абсолютно непрозрачная система. Мы попытались ее трансформировать. Пакетом жилищных законов было предусмотрено, что теперь земля предоставляется только на открытых аукционах. Причем земельные участки должны быть сформированы. То есть определены параметры, что можно и чего нельзя строить исходя из генеральных планов и правил землепользования и застройки. Застройщику остается купить права собственности или аренды земли на аукционе, пройти государственную экспертизу проектной документации, тогда как раньше надо было разработать проектную документацию, идти с ней по десяткам различных инстанций, тратить на это уйму времени. Процедура согласования занимала до двух лет! Теперь, с 1 января 2007 года, введена единая экспертиза проектной документации для жилищного строительства, прохождение которой занимает 45 дней. Если застройщику выдают положительное заключение, то он может отправляться за разрешением на строительство. Правда, пока, к сожалению, эта система еще не во всех регионах действует в полном объеме.

— А в чем проблема?

— Чтобы сформировать земельные участки для выставления их на аукционы, городам и поселениям, в соответствии с новым Градостроительным кодексом, надо подготовить генпланы и правила землепользования и застройки. То есть вывести все взаимоотношения с застройщиками в публичную сферу. Этому процессу сопротивляются органы местного самоуправления, которые глубоко завязаны в предыдущей системе взаимоотношений с бизнесом. И бизнес, который получал за счет непрозрачных взаимоотношений конкурентные преимущества, который уже знает, как решать проблемы и с кем договариваться, тоже сопротивляется. По закону правила землепользования и застройки, а также генпланы необходимо было подготовить к 1 января 2008 года. Но недавно сроки были сдвинуты на 1 января 2010 года. До самого последнего момента была дискуссия, переносить или не переносить. Но все оказались не готовы. Даже на федеральном уровне до сих пор не принят документ, регулирующий порядок утверждения федеральных схем территориального планирования — так у нас работало Минрегионразвития. Было бы несправедливо наказывать муниципалитеты, если федерация не выполняет требования закона. Кроме того, решили, что нельзя останавливать жилищное строительство. Ведь если бы эта норма вступила в действие, то нельзя было бы предоставлять землю под застройку.

— Что же мешает муниципалитетам поспешить с разработкой градостроительной документации? Не хватает мозгов, денег?

— И того и другого. А еще желания. Вообще в стране серьезная проблема с градостроительными кадрами. В свое время были крупные проектные организации, вся страна «сидела» на стандартном градостроительном планировании и проектировании. Но за 15 лет они развалились. Теперь нужно создавать какие-то новые учебные заведения, проектные институты. Что касается финансирования работ, то муниципалитеты, если вы их спросите, скажут, что нет денег. Но это не совсем так. Нужны не такие уж большие деньги, просто выгоднее не делать эту работу. Ведь когда менее прозрачная система, то больше возможностей для принятия административных решений в интересах отдельных компаний.

— Как вы считаете, нужна ли нашей стране многоступенчатая система градостроительства? Например, некоторые специалисты предлагают создать на федеральном уровне государственное бюро проектирования, задающее вектор развития регионам и муниципалитетам. Складывается впечатление, что градостроительное планирование на муниципальном, региональном и федеральном уровнях сегодня, мягко говоря, не взаимосвязано.

— Мне кажется, что никакого федерального бюро проектирования не нужно. В советское время было два градостроительных инструмента: схема размещения производительных сил и схема расселения. Сидели институты и все планировали. Но теперь применять такой подход мы не можем — нас никто не послушается. Мы можем сказать: здесь будет завод. Но завод сюда не пойдет. У нас нет инструментов, чтобы заставить людей туда поехать. Не должно быть глобального института, который рисовал бы, кто где разместится. Просто нужна взаимосвязанная система социально-экономического и градостроительного планирования. Планы социально-экономического и территориального развития страны, регионов и муниципалитетов должны согласовываться между собой в публичном режиме. Вот и все.

Катализаторы развития

— При разработке проекта «Доступное жилье» много говорилось о такой проблеме, как обеспечение земельных участков коммунальной инфраструктурой. Удалось ли запустить механизм ее решения?

— До сих пор эта проблема в жилищном строительстве решалась в основном за счет застройщиков. Но если раньше застройка в основном носила точечный характер, то теперь в жилищном нацпроекте сделана ставка на комплексное освоение новых территорий. К таким площадкам надо не только сети тянуть, но и мощности новые строить. И мы думали, что для обеспечения земельных участков под жилищное строительство инфраструктурой нужно снабдить муниципалитеты, коммунальные предприятия и застройщиков кредитными средствами. В программе «Жилище» предусмотрели две меры — госгарантии по кредитам, направленным на финансирование строительства объектов коммунальной инфраструктуры, и субсидирование процентов по таким кредитам. Но эти механизмы не сработали: гарантии и субсидии оказались не востребованы в полном объеме. Оказалось, что к кредитным отношениям никто вообще не готов. Сначала целый год шла дискуссия в правительстве между Минфином, Минэкономики и Минрегионом о том, кто может претендовать на госгарантии. В «Жилище» было написано, что все, кто угодно, — субъект федерации, муниципалитет, коммунальное предприятие, застройщик. Минфин сказал: никаких гарантий застройщикам и коммунальщикам давать не будем. Только муниципалитетам и субъектам федерации. Но муниципалитеты и субъекты РФ не основные участники отношений, поэтому в 2006 году гарантии остались невостребованными. В 2007 году Минфин сказал: хорошо, будем давать гарантии частным застройщикам и коммунальным предприятиям. И при этом потребовал от них встречного обеспечения. Но если есть обеспечение — зачем гарантии?

— Какие выводы были сделаны из этой эпопеи? Будут ли изменены заложенные в «Жилище» механизмы господдержки?

— Очевидно, что к кредитным отношениям не готовы обе стороны: и банки, и потенциальные заемщики. Банки говорят, что не могут взаимодействовать с застройщиками, у которых все непрозрачно, зачастую даже бизнес-плана нет. А стройка по правилам банков не хочет играть. Зачем? Они долевые средства привлекут, и нет проблем. Сейчас предлагается гарантии вообще ликвидировать, а проценты гасить в полном объеме. Не знаю, может, кого-то это и заинтересует… Но мне кажется, что главной проблемой является отсутствие стандартной практики привлечения заемного финансирования в сферу строительства и ЖКХ. Формированию такой практики мог бы поспособствовать государственный институт развития — по аналогии с ипотекой. Помните, банки в нее не шли, говорили, что у них длинных денег нет. Но потом было создано федеральное Агентство по ипотечному жилищному кредитованию (АИЖК), которое разработало стандарты выдачи ипотечных кредитов. Теперь этими стандартами в том или ином виде пользуются все банки. АИЖК внедрило в банковскую практику понятные процедуры: как проводить андеррайтинг заемщика, как оценивать залог, как разрабатывать кредитные продукты. А потом поддержало тех игроков, которые по этим стандартам начали работать, выкупая у них кредиты. Может быть, в сфере ЖКХ нужен такой же инструмент в виде государственного финансового института развития (ГФИР) в сфере кредитования коммунальной инфраструктуры. Он мог бы стандартизировать процедуры финансирования. Кроме того, ГФИР мог бы предоставлять прямую государственную помощь муниципалитетам, коммунальным предприятиям, застройщикам. Например, выдавать кредиты, привлекая деньги с рынка под те же госгарантии и кредитуя заемщиков по своим стандартам. Либо предоставлять гарантии по банковским кредитам.

— Как вы считаете, следует ли при этом накладывать на застройщиков, претендующих на господдержку, какие-то обязательства? Например, ограничивать их рентабельность, цены на жилье, построенное в рамках программ господдержки? Ведь сегодня компании, которые реализуют так называемые экспериментальные и пилотные проекты при поддержке государства, никаких ответных обязательств на себя не берут.

— Господдержка крупных проектов на самом деле миф. Нет там никакой специальной государственной поддержки, кроме организационной. В данном случае государство не оказывает поддержку конкретной группе игроков рынка, а способствует развитию новых институтов. Сейчас оно вытянет проблематику, разработает новые законы — и перестанет помогать. Главное — тиражировать рыночную модель комплексного развития территорий в целях развития жилищного строительства, в которой государство выступает как катализатор развития. Застройщики идут под крыло государства не за деньгами. Сегодня главная статья затрат — административные процедуры. На застройщиков навешивается огромное количество обязательств по строительству социальных объектов, инфраструктуры. Возникают трудности во взаимоотношениях с РАО ЕЭС, «Газпромом». Поэтому официальная цель экспериментальных проектов, которые реализуются в рамках программы «Доступное жилье», — отработка механизмов взаимодействия всех участников, освобождение от лишних обременений. Сейчас есть экспериментальные проекты, отобранные Росстроем, которым предоставляется поддержка на общих основаниях в рамках программы предоставления госгарантий и субсидирования процентных ставок. И есть еще несколько пилотных проектов, реализацию которых курирует комиссия по формированию рынка доступного жилья под руководством Александра Бравермана. В первом случае речь идет об экспериментальных площадках более чем на миллион квадратных метров жилья. Здесь главной задачей является отработка механизма комплексного освоения территорий. В случае с пилотными проектами, площадь которых в основном меньше миллиона квадратных метров, обкатываются более или менее стандартные проекты на предмет выявления различных проблем. В том числе на законодательном уровне. Кстати, экспертная группа комиссии уже подготовила семнадцать поправок в законы. Никаких особых преференций участники экспериментальных и пилотных проектов не получают, кроме помощи в прохождении административных процедур, в согласованиях с монополиями. Ну и плюс пиар, конечно.

— А участники откуда берутся? Как попасть под крыло комиссии по формированию рынка доступного жилья?

— Формализованной процедуры нет. Сначала, когда была создана комиссия, просто предлагали губернаторам участвовать в реализации пилотных проектов. Здесь много нюансов, которые трудно формализовать. Один из них — заинтересованность губернатора. Если он хочет решить проблему — можно работать. Если нет — все бессмысленно.

— Отсутствие формализованных процедур и стандартов оставляет впечатление междусобойчика.

— Формализованные процедуры используются для отбора проектов, которым предоставляется государственная финансовая поддержка. Росстрой проводит конкурсы, там все прописано.

— Интересно, а пытались ли разработчики жилищного проекта понять, какое жилье надо строить? Может быть, исследовали потребительские предпочтения? Иногда кажется, что в рамках тех же пилотных и экспериментальных проектов создается жилая среда, которую вновь придется перестраивать через двадцать–тридцать лет.

— Это тонкий вопрос. Проблема заключается в том, что знание в данном случае не дает простых инструментов для его реализации. Разумеется, есть спрос, который включает в себя не только деньги, но и потребительские предпочтения. На свободном конкурентном рынке производитель товара спрашивает: чего изволите? Бетон? Пожалуйста. Дерево? Будьте любезны. У нас это не работает. И пока непонятно, что делать. Законами это регулировать? По идее рынок диктует финансовые схемы, архитектурные и конструктивные решения. Пока у нас все раскупают на стадии котлована. Вот Елена Батурина — она тоже член комиссии по формированию рынка доступного жилья — не устает повторять: нужно что-то придумать, чтобы прекратить строить эти серии бесконечные. А каким образом?

— Странно, она ведь сама покупает домостроительные комбинаты.

— Она говорит, что надо менять технологию, проводить реконструкцию, переходить на новые серии. Ведь то, что есть, и в архитектурном, и в конструкторском плане — убожество. Но не очень понятно, как в условиях монополии повлиять на застройщиков. Лично я вижу два инструмента. Первый — через технические регламенты на федеральном уровне. Например, установить, что жилье должно быть приспособлено для инвалидов. У нас ни один типовой проект этому требованию не соответствует. Если примем такой технический регламент, то все застройщики вынуждены будут все проекты переделывать. К сожалению, это нефинансируемый мандат, поэтому на цене жилья все скажется. Второй инструмент — можно закреплять какие-то стандарты в градостроительных регламентах на муниципальном уровне.

Возвращение ЖСК

— При каких условиях можно обеспечить жильем граждан с низкими доходами? Планируются ли какие-то шаги в этом направлении?

— Это новое направление национального проекта. Прежде всего государство намерено обратить внимание на решение проблем очередников, а это более трех миллионов семей. В какой форме? Например, предлагается вспомнить советские жилищно-строительные кооперативы. ЖСК является такой схемой строительства, которая исключает монопольную прибыль застройщика. Сейчас законодательством предусмотрены только так называемые открытые кооперативы — когда, выплатив пай, люди становятся собственниками жилья. Но есть еще одна разновидность ЖСК — закрытые кооперативы, когда пайщики живут в построенном доме, который остается в собственности кооператива. Такая форма может быть интересна гражданам с похожими потребительскими предпочтениями. Кроме того, она удобнее с точки зрения господдержки: у этих квартир ниже ликвидность, там только пай можно продать. Муниципалитеты могли бы таким ЖСК, в которые объединятся очередники, бесплатно давать землю для строительства. А для остальных кооперативов можно устраивать земельные аукционы, закрытые по числу участников (то есть с участием только кооперативов). Таким образом, они не будут конкурировать с коммерческими организациями, а значит, цена земли снизится. Еще одно направление — капитальный ремонт жилого фонда. Наверняка многие граждане, если их жилье отремонтировать, не захотят никуда переезжать, потребности в строительстве новых домов уменьшатся. Кстати, из Фонда содействия реформе ЖКХ, созданного недавно для проведения капремонта и ликвидации аварийного жилья, можно сделать еще один финансовый институт развития. Выделенных ему 240 миллиардов рублей на решение проблем все равно не хватит — там потребность измеряется триллионами. Поэтому и в эту сферу надо привлечь средства граждан, бюджета, кредиты на возвратной основе. Такой госфонд мог бы, например, предоставлять гарантии товариществам собственников жилья на получение кредитов на ремонт, субсидировать проценты по таким займам. Вообще, на мой взгляд, для интенсивного развития жилищного сектора нужны институты развития — фонд ЖКХ, корпорация по развитию коммунальной инфраструктуры и корпорация по развитию ЖСК и других форм некоммерческого жилья. Эти институты должны просуществовать определенный период времени, пока не заработают рыночные институты.

— Мне кажется, что несколько лет назад, когда жилищный проект только разрабатывался, у вас были ультралиберальные убеждения, что рынок сам все расставит на свои места после принятия пакета законов. И только потом пришло понимание, что нужно что-то еще, в том числе прямое участие государства. Так ли это?

— Нет, не так! Никогда в жизни у меня не было по отношению к жилищной сфере ультралиберальных ожиданий, что рынок все расставит по своим местам. Это социально чувствительная сфера, в ней на веки вечные будет государственное участие. Всегда будут люди, которые не в состоянии обеспечить себя жильем. Всегда должны быть государственные программы поддержки приобретения и найма жилья, субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг для граждан с недостаточными доходами. На переходный период, пока не сформированы рыночные институты, я большой сторонник государственного участия в тех секторах, которые пока не регулируются рынком. А то, что национальный жилищный проект был выстроен именно таким образом, — так это логика его развития. Нельзя помогать людям, не имея базовых рыночных институтов, например развитого ипотечного кредитования, конкурентного рынка жилищного строительства. К тому же это был наименее финансово затратный вариант с точки зрения достижения максимального результата.

Источник: Эксперт, http://www.expert.ru/printissues/expert/2007/47/interview_kosareva/